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09/01/2014

Instruction codificatrice N°11-022-MO du 16 décembre 2011 et les services publics gérés en régie

« INSTRUCTION CODIFICATRICE

N° 11-022-M0 du 16 décembre 2011

NOR : BCR Z 11 00057 J

RECOUVREMENT DES RECETTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX

ANALYSE

Produits des collectivités et établissements locaux autres que la fiscalité directe locale.

Constatation des créances, prise en charge du titre, organisation du recouvrement,

recouvrement contentieux, procédures suspensives, apurement des titres,

responsabilité du comptable.

Date d’application : 01/01/2012

MOTS-CLÉS

COLLECTIVITE TERRITORIALE ; RECOUVREMENT ; TITRE DE RECETTE ;

POURSUITES ; APUREMENT DES COMPTES ; OPPOSITION A TIERS DETENTEUR

DOCUMENTS À ANNOTER

Néant

DOCUMENTS À ABROGER

Instruction codificatrice n° 05-050-M0 du 13 décembre 2005 »

 

« CHAPITRE 1

LA QUALITÉ DE L’ARTICULATION DES DÉCISIONS DE

L’ORDONNATEUR ET DU COMPTABLE CONDITIONNE LA

PERFORMANCE DU RECOUVREMENT »

1. LE RAPPEL DES COMPÉTENCES RESPECTIVES DE

L’ORDONNATEUR ET DU COMPTABLE

Le cadre juridique du recouvrement des produits locaux répartit les différentes étapes de la gestion des produits locaux entre :

L’ordonnateur compétent :

- pour constater et liquider les recettes (Art. 23 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique - RGCP) ;

- pour émettre et rendre exécutoire les ordres de recouvrer, appelés titres de recettes, en qualité d’ordonnateur ainsi que pour les annuler (Art. R.2342-4, R.3342-8-1 et R.4341-4 du code général des collectivités territoriales - CGCT) ;

- pour décider de mettre en place des régisseurs de recettes pouvant traiter les encaissements de proximité ne nécessitant pas l’émission préalable d’un titre de recettes. Ces régisseurs sont placés sous le double contrôle de l’ordonnateur et du comptable (Art. R. 1617-1 à 18 du CGCT) ;

- pour autoriser les poursuites du comptable en l’absence de paiement spontané (Art. R. 1617-24 du CGCT° ;

- pour préparer les décisions d’admission en non-valeur des créances irrécouvrables et les décisions de remise gracieuse prises par l’assemblée délibérante.

 

 Le comptable public compétent :

- pour prendre en charge, dans la comptabilité de l’organisme public créancier après l’avoir contrôlé, un ordre de recouvrer transmis par l’ordonnateur (Art. 12 du décret du 29 décembre 1962 précité et art. D.1617-23 du CGCT) ;

- pour encaisser une recette pour le compte de l’organisme public créancier dont il tient la comptabilité et pour accorder éventuellement des délais de paiement au débiteur ayant des difficultés financières (Art. 11 du décret du 29 septembre 1962 précité) ;

- pour relancer tous les débiteurs en retard de paiement et pour engager contre eux des mesures d’exécution forcée si nécessaire et après autorisation de l’ordonnateur (Art. L.1617-5 du CGCT) ;

- pour demander l’admission en non-valeur des créances dont il a constaté l’irrécouvrabilité (Art. R.1617-24 du CGCT).

L’efficacité du recouvrement global des produits locaux suppose donc une bonne coordination des procédures respectives de ces deux acteurs et des échanges riches et réguliers d’informations entre eux.

 

2. L’OPTIMISATION DES DIVERSES PROCÉDURES DE GESTION DES

PRODUITS LOCAUX SUPPOSE UN PARTENARIAT ÉTROIT ENTRE

CHAQUE ORDONNATEUR ET CHAQUE COMPTABLE

 

En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales (Art. 72 de la Constitution), chaque ordonnateur détermine l’organisation et les procédures de ses services chargés de la gestion des produits locaux dans le respect de la réglementation générale en vigueur (cf. §1 supra).

Dans le cadre des conventions de service comptable et financier et des engagements partenariaux conclus entre ces deux acteurs pour fixer leurs engagements réciproques, ils sont incités à adapter leurs organisations et procédures respectives de manière à les articuler au mieux.

En concertation avec les associations nationales représentatives des organismes publics locaux (AMF, ADF, ARF, ADCF, ACUF, AMGVF, FMVM, APVF), la DGFiP a diffusé, début 2011, une Charte nationale des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (Instruction n°11-009-M0 du 25 mars 2011 - NOR : BCR Z 11 00018 J - relative au partenariat entre ordonnateurs et comptables pour l'amélioration du recouvrement des produits locaux, (la charte y est annexée). Elle a été élaborée avec les représentants des ordonnateurs en partant des meilleures pratiques identifiées sur le terrain. La charte recense ainsi 22 axes complémentaires d’amélioration potentielle du recouvrement des produits locaux :

- 1er axe : La dématérialisation des pièces de recettes ;

- 2ème axe : L’émission de titres de recettes au-dessus du point mort financier ;

- 3ème axe : La diminution du point mort financier de gestion des recettes en recourant à des régisseurs de recettes ;

- 4ème axe : La rapidité et la clarté de la demande de paiement adressée au débiteur ;

- 5ème axe : La volonté d’organiser la chaîne des recettes autour de l’usager en la rendant transparente à ses yeux ;

- 6ème axe : L’offre d’une palette de moyens de paiement suffisamment large pour favoriser les paiements spontanés ;

- 7ème axe : La possibilité d’audits conjoints pour dégager un bilan partagé de l’existant ;

- 8ème axe : L’indispensable formalisation des choix coordonnés de procédures par l’ordonnateur et le comptable ;

- 9ème axe : L’approfondissement du contrôle interne de la chaîne des recettes ;

- 10ème axe : La fiabilisation du suivi comptable des recettes ;

- 11ème axe : La tenue d’un fichier des débiteurs ;

- 12ème axe : L’ordonnancement efficace des recettes pour faciliter le recouvrement ;

- 13ème axe : La qualité de la forme de l’information préalable du débiteur ;

- 14ème axe : La qualité du fond de l’information préalable du débiteur ;

- 15ème axe : La rapidité et la régularité de l’émission des titres de recettes ;

- 16ème axe : La simplification des démarches du débiteur ;

- 17ème axe : La rapidité et la régularité de l’engagement des actions de recouvrement ;

- 18ème axe : L’utilisation adaptée des différentes actions possibles de recouvrement ;

- 19ème axe : La description précise des recettes dans les comptes ;

- 20ème axe : La fluidité de la gestion des admissions en non-valeur des titres irrécouvrables ;

- 21ème axe : La mutualisation des tableaux de bord de l’ordonnateur et du comptable ;

- 22ème axe : La formalisation d’une politique partagée du recouvrement des produits locaux par l’ordonnateur et le comptable.

Il est recommandé aux comptables d’organismes publics locaux, avec l’appui des directions départementales et régionales des finances publiques, de déterminer avec leurs ordonnateurs ceux de ces 22 axes d’amélioration pratique de la gestion des produits locaux qui sont adaptés au contexte local variant pour chaque entité. Cette charte constitue ainsi, en quelque sorte, un catalogue facilitant l’identification, par les comptables et les ordonnateurs, des marges de progrès possibles pour chaque organisme en fonction de ses spécificités.

Ces axes d’amélioration, ainsi décidés par les deux partenaires, ont vocation à être insérés dans une convention de services comptables et financiers ou dans un engagement partenarial, afin de simplifier leurs tâches respectives tout en améliorant la performance du recouvrement et donc la qualité du service rendu par la DGFiP. Les directions locales veillent notamment à l’enrichissement du contenu des outils partenariaux dans le domaine de la gestion des produits locaux.

 

3. L’ENCAISSEMENT DE FONDS PUBLICS EST UNE COMPÉTENCE

EXCLUSIVE DES COMPTABLES PUBLICS ET DES REGISSEURS DE

RECETTES

« Le comptable de la commune est chargé seul et sous sa responsabilité, d’exécuter les recettes et les dépenses, de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui sont dues, ainsi que d’acquitter les dépenses ordonnancées par le maire jusqu’à concurrence des crédits régulièrement accordés. Tous les rôles de taxes, de sous-répartition et de prestations locales sont remis à ce comptable» (Art. L. 2343-1 du CGCT ; art. L. 3342-1 du CGCT pour le département ; art. L. 4342-1 du CGCT pour les régions).

 

Dans son avis du 13 février 2007 (cf. annexe n° 1 de l’instruction n°08-016-MO du 1er avril 2008 relative aux conventions de mandat passées par des collectivités et établissements publics locaux et au maniement des fonds publics par une personne privée), le Conseil d’État précise que « même si le code ne contient pas de disposition expresse analogue applicable aux régions, le principe de l’exclusivité de compétence du comptable public pour procéder au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses publiques doit être regardé comme un principe général des finances publiques applicable à l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ».

Avec les ressources du centre des finances publiques qu’il dirige, le comptable public est ainsi seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par l’ordonnateur, du recouvrement de ces ordres prenant la forme de titres de recettes ainsi que des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, de l'encaissement des droits au comptant et des droits constatés au moyen de titres de recette ainsi que du maniement des fonds et de l’exécution des opérations bancaires correspondantes (Art. 11 du décret du 29 décembre 1962 précité).

 

En vertu de l’article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963, « toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés ». Elle est donc susceptible d’être sanctionnée par les juridictions financières en qualité de comptable de fait.

 

L’avis précité du Conseil d’État du 13 février 2007, confirme la nécessité d’une base légale autorisant, dans un domaine donné qu’elle précise, les organismes publics locaux à conclure une convention de mandat : « Une autorité publique investie d’une compétence ne peut en disposer, c’est-à-dire s’en déposséder, ne serait-ce que temporairement et partiellement, que si la possibilité lui en a été expressément conférée par une disposition normative d’un niveau approprié. Il en résulte […] que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne sont pas fondés à disposer de leur compétence, en matière de recettes et de dépenses publiques, par une convention de mandat, sauf dans le cas où la loi autorise spécifiquement la conclusion d’une telle convention.

Par suite, […] dans les cas où la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public […]. Il appartient également au législateur, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de fixer les règles essentielles qui gouvernent le recours à une telle convention, le contenu des obligations principales du mandant et du mandataire, ainsi que les modalités générales d’exécution dans le respect des principes de la comptabilité publique et de cessation de la convention. Notamment, il appartient au législateur de rendre obligatoire, sous peine de nullité, la forme écrite du mandat et sa signature par le mandant et le mandataire».

Ce même avis indique que le comptable public « doit être mis en mesure d’émettre un avis préalable à la conclusion de la convention [de mandat conclue par l’organisme public mandant avec le mandataire qu’il a choisi], afin de s’assurer notamment des stipulations conventionnelles relatives à la reddition des comptes du mandataire qu’il est tenu de contrôler avant leur intégration dans ses écritures ». Il convient de rappeler que seul un comptable public peut user de mesures de recouvrement forcé exorbitantes du droit commun (opposition à tiers détenteur, par exemple).

 

Par ailleurs, les conventions de mandat manifestement illégales peuvent être portées à l’attention de l’autorité préfectorale en charge du contrôle de légalité au titre du devoir d’alerte. Conformément aux consignes déjà diffusées en 2008, les directeurs départementaux et régionaux des finances publiques veilleront à ne saisir le préfet que lorsque les enjeux financiers le justifient et lorsque des solutions alternatives peuvent être proposées à l’ordonnateur pour la gestion des opérations en cause. Ainsi, ne sera pas remis en cause, par exemple, l'encaissement de recettes liées à des manifestations culturelles ou à la location de gîtes ruraux par des prestataires de services dotés d’un réseau national (FNAC, Gîtes de France,…). En cas de besoin, ils saisiront le bureau CL1A pour avis (Instruction n°10-020-M0 du 6 août 2010 relative au devoir d’alerte – NOR :BCR Z 10 00060 J ; Instruction n°08-016-MO du 01/04/2008

relative aux conventions de mandat ).

 

Si les comptables des collectivités et établissements publics locaux sont seuls habilités à manier leurs fonds publics, ceci n’interdit bien sûr pas à des tiers de manier des fonds privés. Il en est ainsi de titulaires de marchés publics autorisés à collecter des recettes commerciales (fonds privés) dans le cadre de ces contrats (Conseil d’État, 6 novembre 2009, Société Prest’Action, req. n° 297877). Il en va différemment des divers contrats (marchés publics, contrats de partenariat voire délégations de service public) qui confieraient le recouvrement de sommes dues par des tiers en contrepartie de biens appartenant à l’organisme public mandant ou de services fournis par ce dernier qui constituent alors des fonds publics.

 

En fait, c’est l’objet du contrat en cause qui permet de déterminer la nature de la recette.

Pour qu’un mandataire, dont l’intervention ne s’appuie pas sur une base légale adéquate, puisse encaisser des fonds publics sans encourir le risque de gestion de fait, une option peut consister à le nommer régisseur de recettes de l’organisme public mandant selon les modalités de droit commun (Conseil d’État, 19 novembre 2010, M. Dingreville, req. n° 320169). En effet, un membre d’un organisme privé peut être nommé régisseur en fonction de la réglementation en vigueur.

De façon plus générale, et conformément aux recommandations comprises dans la charte susvisée des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (cf. §2 supra), il est recommandé de mettre en place des régies de recettes ou des régies de recettes et d’avances pour permettre des encaissements au comptant limitant les risques d’irrécouvrabilité (en contrepartie immédiate de la livraison d’un bien ou d’un service aux usagers), simplifier les démarches des usagers (encaissement de proximité) et éviter les coûts de la gestion administrative de l’émission et du suivi des titres de recettes (Instruction codificatrice n°06-031 ABM du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics – NOR : BUD R 06 00031 J).

Bien entendu, il importe que le comptable apporte son aide et ses conseils aux régisseurs à la formation desquels il doit participer. S'agissant des modalités de fonctionnement des régies, il convient de se reporter à l'instruction interministérielle sur les régies de recettes et d'avances du secteur public local. »

 

Commentaires :

 

Ayant constaté que parmi les actuels visiteurs de notre blog « Le droit du CITOYEN » (+ de 100 visites journalières en moyenne y compris samedi et jours fériés) beaucoup sont concernés par des « poursuites » par les comptables publics pour des titres « rendus » exécutoires par des ordonnateurs incompétents,

 

nous soulignerons que :

 

- si l’administration fiscale de certains départements pense qu’en changeant de comptable public, les problèmes de non application de cette importante instruction codificatrice seront résolus, il va de soi que leur responsabilité est engagée dans les dysfonctionnements de l’application des procédures de recouvrement des créances des collectivités territoriales.

Alors quand une société nationale non mandataire d’un Syndicat Intercommunal d’Assainissement facture des redevances d’assainissement collectif à des usagers d’un service public depuis plus de 17 ans, sans être « régisseur en fonction de la réglementation en vigueur », conformément à l’article 40 du code de procédure pénale, les services fiscaux de ce département se doivent de saisir sans délais les autorités judiciaires.

 

- nous constatons des dérives abusives de beaucoup trop de gestionnaires élus ou mandataires de services publics de l’eau et de l’assainissement qui se permettent « de prendre les usagers » de ces services publics « pour des pigeons » comme le dit l’adage.

Sans vouloir nous insérer dans les futures élections municipales, nous rappellerons aux candidats qui seront élus « conseillers municipaux » qu’ils ont droit à la formation des nouveaux élus, formation prise en compte obligatoire dans le budget communal.

 

- nous attirons l’attention de tous les services fiscaux départementaux que pour peu de services publics gérés en régie, l’ordonnateur adresse lui-même aux usagers « un avis de sommes à payer exécutoire » de la forme prescrite par l’Annexe 2 de l’ INSTRUCTION CODIFICATRICE N° 11-022-M0 du 16 décembre 2011.

Cette instruction ayant été établie « en concertation avec les associations nationales représentatives des organismes publics locaux (AMF, ADF, ARF, ADCF, ACUF, AMGVF, FMVM, APVF), la DGFiP a diffusé, début 2011, une Charte nationale des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (Instruction n°11-009-M0 du 25 mars 2011 - NOR : BCR Z 11 00018 J - relative au partenariat entre ordonnateurs et comptables pour l'amélioration du recouvrement des produits locaux », nous pensons qu’il serait opportun de faire sur le plan national, un rappel à tous les élus de cette instruction.

 

04/01/2014

Les remaniements du cadastre sur des parties de territoire communal

Nous venons d'être saisi d'une demande d'explication sur une procédure de "remaniement du cadastre sur une partie du territoire communal" dans le département de l'Hérault.

Cette procédure déclenchée par les services fiscaux (cadastre) des départements qui, il y a quelques années, était peu connue des citoyens propriétaires est soumise à des règles puisqu'elle concerne le droit de la propriété privée et semble être la solution trouvée par l'administration fiscale pour régler en "catimini"  le vide juridique laissé par la décision du Conseil constitutionnel n°2010-33 QPC du 22 septembre 2010, déclarant la "cession gratuite" de terrain contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789.

Nous rappellerons que par Flash DGALN n°24-2010 du 23 septembre 2010, "à lattention de Mesdames et Messieurs les préfets de région et de département, les directeurs régionaux de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement, le directeur régional et interdépartemental de l'Hébergement et du Logement,les directeurs départementaux des Territoires, et les directeurs départementaux des Territoires et de la Mer"; concernant les

CESSIONS GRATUITES DE TERRAINS ET CONSTITUTIONNALITE

la Direction générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature a édicté :

"Par décision en date du 22 septembre 2010, le Conseil constitutionnel a déclaré que les dispositions relatives aux cessions gratuites de terrains (article L. 332-6-1 2° e) du code de l'urbanisme) sont contraires à la constitution dans le sens où cet alinéa du code de l'urbanisme«-attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés ; qu'aucune autre disposition législative n'institue les garanties permettant qu'il ne soit pas porté atteinte à l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; que, par suite, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence».

La déclaration d'inconstitutionnalité prend effet à compter de la publication de la décision au Journal officiel soit le 23 septembre. Elle peut être invoquée dans les instances en cours.

En  conséquence, aucune cession  gratuite  ne  peut plus  être  prescrite  dans  les autorisations qui seront délivrées à partir de cette date.

Pour les cessions gratuites prescrites et non mises en œuvre à ce jour, il y a lieu de ne pas continuer la procédure et notamment celle du transfert de propriété.

Merci de bien vouloir diffuser cette note aux maires de votre département".

Aussi nous soumettons à nos lecteurs les écrits sur cette "inconstitutionnalité" de Me Patrice Cornille, avocat au Barreau de Bordeaux, spécialiste en droit immobilier:

La «cession gratuite» de terrain déclarée inconstitutionnelle

( Conseil constitutionnel-décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010, Société Esso Saf )

En déclarant la « cession gratuite » de terrain contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, le 22 septembre dernier, le Conseil Constitutionnel décevra encore ceux qui attendent que la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) tranche un grand débat de société. Il serait regrettable toutefois que la décision du Conseil ne reste connue que des professionnels du droit de l'urbanisme ou de la fiscalité de l'aménagement urbain : elle témoigne de l'archaïsme ainsi que du nécessaire renouvellement de l'ensemble des outils de contribution des constructeurs et aménageurs au financement public des voies et réseaux dans notre pays.

Archaïque en effet est la « cession gratuite » prévue par l'article L. 322-6-1 du Code de l'urbanisme, qui n'est rien d'autre, en résumé, qu'une participation d'urbanisme « en nature » au moyen de laquelle, à l'occasion de la délivrance d'un permis de construire ou d'un permis d'aménager, l'autorité administrative compétente peut exiger du bénéficiaire de l'autorisation le transfert de propriété de 10% de son terrain, sans être tenue de lui verser la moindre indemnité. On aura compris que la cession concernée n'a en réalité rien de «gratuite», mais qu'elle correspond à une prérogative exceptionnelle, une quasi-expropriation, mais qui précisément déroge au principe constitutionnel d'une juste et préalable indemnisation.

Novateur en revanche est le mécanisme de la QPC (loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ; JORF 11 décembre, p. 21379) permettant depuis le 1er mars dernier, si à l'occasion d'une instance en cours un justiciable soutient qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, que cette question soit transmise, suivant l'ordre juridictionnel dont relève le litige, soit au Conseil d'Etat, soit à la Cour de cassation, lesquels la renverront au Conseil Constitutionnel pour que celui-ci se prononce sur sa conformité à une norme constitutionnelle, sous réserve que cette question de conformité présente les conditions de sérieux et de nouveauté requises.

En déclarant dans le cadre de cette nouvelle procédure que la « cession gratuite » est contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789 (« la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité »), le Conseil Constitutionnel innove d'autant plus que le Conseil d'Etat avait jugé en 2004 à ce sujet qu'à la différence de la procédure d'expropriation, l'article L 332-6-1 C.urb n'a pas pour objet de priver une personne de la propriété de son bien mais de réglementer le droit de construire de sorte que la «cession gratuite», dans ces conditions, n'est pas incompatible avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention Européenne des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CE,11 février 2004, «Monsieur Luc Schiocchet / Cne de Beuvillers», req. n°211510).

Le premier motif de censure par le Conseil Constitutionnel de cette participation exceptionnelle pourrait surprendre puisqu'il considère qu'elle « attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés ». Pour ne pas déborder le périmètre de la QPC, laquelle porte sur l'appréciation de la constitutionnalité d'un texte législatif, le Conseil ignore en effet volontairement l'article R. 332-15 du Code de l'urbanisme selon lequel (dans sa rédaction résultant du décret du 5 janvier 2007 réformant les autorisations d'urbanisme) une «cession gratuite» de 10% du terrain ne peut être exigée qu'en vue de l'élargissement, du redressement ou de la création d'une voie publique (V. aussi art. R. 332-16 C.urb). Mais le Conseil a certainement pris en compte qu'avant sa saisine par la Cour de cassation en l'occurrence, rien ne faisait obstacle, hormis l'obligation pour la collectivité de justifier d'un projet d'aménagement de voirie, à ce que ce projet soit complètement déconnecté de l'opération de construction autorisée dont l'autorisation justifiait pourtant la «cession» (CAA de Paris, 20 novembre 1995 «Société Epargne de France», req. n°93PA00143), ni surtout à ce que la collectivité cessionnaire tarde ou même ne mette jamais en œuvre son projet de voirie, puisqu'aucun texte ne lui impartissait de délai précis pour sa réalisation. C'est pourquoi, il ne faut voir rien d'autre dans le sévère considérant ci-dessus que la condamnation du pouvoir quasi-discrétionnaire des pouvoirs publics de se constituer sans bourse délier des «réserves foncières» au moyen des «cessions gratuites » qu'elles pouvaient exiger à l'occasion de la délivrance d'une autorisation d'occuper le sol.

.En censurant ensuite cette participation au motif « qu'aucune autre disposition législative n'instaure les garanties permettant qu'il ne soit pas porté atteinte à l'article 17 de la Déclaration de 1789 », le Conseil Constitutionnel stigmatise avec force la privation de garantie du propriétaire cédant de voir la partie de terrain dont il a été dépossédé effectivement utilisée pour la satisfaction de l'objectif d'intérêt général qui a prétendument motivé la cession qui lui a été imposée. Par le passé, les deux ordres de juridictions étaient en effet, faute de texte, bien forcés de consacrer l'extrême vulnérabilité du propriétaire, ce que beaucoup déploraient. C'est ainsi que les juridictions judiciaires reconnaissaient sans détour que la collectivité peut assigner le propriétaire pour le forcer à passer l'acte de cession, en cas de résistance de sa part (Cass. Civ. 1ère, 16 octobre 1985, Bull. civ. 1985 I n°265 p. 236) et que les juridictions administratives, de leur côté, jugeaient sans état d'âme par exemple que la collectivité peut, après l'avoir exigée, renoncer même tardivement à la cession sans indemniser le propriétaire, (CAA de Bordeaux, 17 février 2000, req. n°96BX00567) ou, plus édifiant encore, « qu'aucune disposition du Code de l'urbanisme » non plus « qu'aucun principe tiré de la Déclaration des Droits de l'Homme ni aucun principe général du droit applicable même sans texte ne confrère un droit de rétrocession ou de priorité » au propriétaire dans le cas où, après avoir subi une « cession gratuite », il prouverait que son terrain n'a pas effectivement été affecté à l'élargissement, le redressement ou la création d'une voie publique (CE, 11 janvier 1995, « Commune de Vitrolles », req. n°119144). Seule subsistait pour garde-fou la sanction de la fraude consistant par exemple pour la commune à subordonner le non exercice de son droit de préemption sur les terrains vendus à la cession gratuite à son profit de plus de 10% des terrains concernés (Cass. civ. 3ème, 2 décembre 2008, n° 07-17218, Const-Urb, février 2009, comm.n°22 obs. P.Cornille).

Ces courants jurisprudentiels vont désormais s'inverser. La déclaration d'inconstitutionnalité de l'article L 332-6-1 du Code de l'urbanisme ne prend effet qu'à compter de la publication de la décision du 22 septembre 2010 et peut être invoquée dans les instances pendantes à cette date dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelles. Mais il est clair que, sur le pratique, les collectivités publiques ont tout intérêt à renoncer dès à présent à l'effet d'aubaine que leur procurait la faculté d'exiger une « cession gratuite » puisque les constructeurs et aménageurs pourront désormais la contester avec succès en se prévalant de l'importante décision signalée.

Me Patrice Cornille,

avocat au Barreau de Bordeaux, spécialiste en droit immobilier. »

28/12/2013

Vos droits concernant les redevances d'assainissement perçues par les services publics d'eau et d'assainissement

Les derniers faits pour lesquels nous intervenons sur les redevances d'eau, d'assainissement collectif et non collectif nous interpellent quant à l'interprétation des lois par les juges et les gestionnaires des services publics (élus, comptables publics chargés des recouvrements, délégataires privés des grandes entreprises, services de l'Etat chargé du contrôle de légalité, avocats, conseils juridiques d'entreprises, assurances juridiques ...) qui semblent se permettre de vouloir ignorer les lois en vigueur (les articles R 372-8 et R 372-9 du code des communes ont été abrogés ) pour faire payer des redevances illégales aux usagers en détournant ces lois et la jurisprudence constante en la matière.

Nous rappellerons ci-après cette jurisprudence qui est extraite du

"RJC - Recueil de jurisprudence communale :

"Redevance d’assainissement

Principe

Toute commune ou établissement public qui exploite ou concède le service public d’assainissement, qu’il soit collectif ou non collectif, doit instituer une redevance d’assainissement et en fixer le tarif (article L.2224-12 du C.G.C.T.). Les réseaux d’assainissement et les installations d’épuration publics sont en effet financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial.

La personne publique peut aussi prendre en charge les dépenses d’entretien des systèmes d’assainissement non collectif (art. L.2224-8 du C.G.C.T.).

En vertu de l’article L.2224-4 du C.G.C.T., les budgets des services publics à caractère industriel et commercial doivent en effet en principe être équilibrés en recettes et en dépenses pour la redevance d’assainissement (C.E. 4 juin 1975, Bocholier, Rec. Leb. p. 332).

Il résulte de la nature de ce service que les litiges relatifs au bien-fondé de la redevance d’assainissement due par les usagers relèvent de la compétence du juge judiciaire. Le juge administratif est en revanche toujours compétent d’une part sur les litiges concernant les délibérations à caractère réglementaire fixant le taux de la redevance d’assainissement et d’autre part sur le contentieux opposant un service d’assainissement et une collectivité locale ou un établissement public local.

Jurisprudence

- Impossibilité d’assujettir des habitants non desservi par le réseau :

Les habitants de communes dans lesquelles le réseau d’assainissement n’a pas encore été construit ni mis en service ne peuvent être regardés comme des usagers de ce réseau même si ce service se charge du contrôle et de l’entretien des systèmes non collectifs d’assainissement. Aucune redevance ne peut légalement leur être réclamée.

(C.E. 6 mai 1996, district de Montreuil-sur-Mer, req. 161034).

 

Il en va ainsi même si le coût des installations d’assainissement collectif serait financièrement insupportable faute pour la personne publique de pouvoir soumettre au paiement de la redevance couvrant les dépenses relatives à ces installations l’ensemble des habitants y compris ceux qui ne sont pas desservis par le réseau d’assainissement collectif.

(C.E. 21 décembre 2001, communauté de communes Artois-Lys, req. 231740).

 

- Principe d’égalité devant les charges publiques :

Ce principe n’est pas méconnu lorsque le tarif prévoit une seule catégorie d’usagers dans un village comptant 45 foyers raccordés.

(C.E. 9 septembre 1996, commune de Vallica, req. 151345).

 

- Principe “pollueur – payeur” :

Le principe “pollueur – payeur” prévu à l’article L.111-1 du code de l’environnement n’a ni pour objet ni pour effet de modifier le régime applicable aux redevances d’assainissement.

(C.E. 14 novembre 2001, communauté de communes Artois-Lys, req. 231740).

 

- Absence d’obligation de fixer un tarif uniforme au m3 :

L’article R.372-9 du code des communes (repris à l’article R.2333-124 du C.G.C.T.) prévoit que lorsque l’usager est alimenté par un service public de distribution, la redevance d’assainissement est assise sur le nombre de m3 d’eau réellement prélevé ou le cas échéant sur le forfait facturé. Cette disposition ne fait pas obligation au conseil municipal ou à l’assemblée délibérante de l’établissement public dont relève le service d’assainissement d’instituer un tarif uniforme pour chaque m3 d’eau prélevé. Les organes délibérants peuvent, compte tenu des conditions d’exploitation du service et de l’importance des investissements à amortir instituer un tarif dégressif sans méconnaître le principe de l’égalité devant les charges publiques au bénéfice des usagers ayant leur résidence principale dans la commune.

(C.E. 15 janvier 1992, M. Villain, req. 65375, Rec. Leb. p. 884).

La dégressivité du tarif peut légalement résulter de l’institution d’une redevance comportant une partie fixe et une partie proportionnelle au volume d’eau prélevé.
(C.E. 19 avril 2000, commune de la Bresse, req. 157920).

Cette partie fixe correspondant à la part des charges d’investissement dans le coût global du service rendu et réparti entre les usagers peut donc être financée par la redevance et non par l’impôt perçu par les communes.

(C.E. 8 mars 2002, Ratté, req. 229630, ment. Rec. Leb.).

 

- Possibilité de fixer le tarif de la redevance à partir d’une évaluation forfaitaire lorsqu’il est impossible de mesurer les rejets à partir de la consommation d’eau :

Lorsqu’il s’avère impossible de mesurer les rejets d’eaux usées à partir de la consommation d’eau comme le prévoient les articles R.372-8 et R.372-9 du code des communes, la commune ou le syndicat de communes, qui ne peut renoncer au prélèvement de la redevance d’assainissement, peut, sans méconnaître ces dispositions, fixer le tarif de la redevance à partir d’une évaluation de l’importance des rejets d’eaux usées qui peuvent être attribués aux différents catégories d’usagers du réseau d’assainissement. Ainsi, en l’absence de compteurs particuliers permettant de connaître le volume des prélèvements d’eau effectués par les usagers, un syndicat de communes, qui ne disposait pas pour l’ensemble des usagers concernés de facturation même forfaitaire, a pu légalement instituer une redevance d’assainissement en prévoyant l’application d’une redevance de base, dont il fixait le montant, par foyer déversant, par commerce, par tranche de 15 chambres dans les hôtels et par tranche de 20 emplacements de camping-caravaning.

Il a d’ailleurs été jugé à cette occasion qu’il n’était pas établi qu’en estimant que ces diverses catégories produisaient annuellement des déversements d’importance similaire justifiant l’application d’une redevance de base le syndicat ait méconnu le principe d’égalité des usagers devant les charges publiques.

(C.E. 23 novembre 1992, Syndicat d’assainissement de la Haute-Vallée d’Aure, req. 76939, Rec. Leb. p. 422).

- Légalité d’une augmentation de tarif liée aux investissements :

L’augmentation des tarifs de la redevance directement liée aux investissements réalisés par la commune n’est pas sans lien avec le service rendu et n’est donc pas illégale.

(C.E. 9 septembre 1996, commune de Vallica, précité).

 

- Redevance d’assainissement non collectif :

Avant l’entrée en vigueur du décret n° 2000-377 du 13 mars 2000 (art. R.2333-12 du C.G.C.T.) fixant l’assiette de cette redevance, aucun texte ne permettait de distinguer la part de la redevance destinée à couvrir les charges de contrôle des systèmes d’assainissement non collectif et celle afférente à l’entretien de tels systèmes qui n’est due qu’en cas de recours de l’usager au service d’entretien. Par suite, le montant de la redevance d’assainissement non collectif, pouvait être calculé globalement.

(C.E. 14 novembre 2001, Demailly, req. 230200, ment. Rec. Leb.).

 

- Règles contentieuses :

. Compétence du juge administratif

Il appartient au juge administratif de connaître des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les délibérations par lesquelles les collectivités publiques qui exploitent ou concèdent le service d’assainissement instituent la redevance et en fixent le tarif.

(C.E. Section Avis 13 mars 1998, Mme Vindevogel, req. 190751, Rec. Leb. p. 78).

De même, le juge administratif est compétent pour connaître des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les délibérations par lesquelles les collectivités territoriales créent le service public de l’assainissement non collectif.

(C.E. 14 novembre 2001, Demailly, précité).

 

. Compétence du juge judiciaire :

 

Tout litige relatif au bien fondé de cette redevance relève du juge judiciaire.

(T.C. 2 décembre 1991, société de Molitg-les-Bains, req. 2665, Rec. Leb. p. 480).

 

Les redevances constituant la rémunération d’un service à caractère industriel et commercial doivent être contestées par les usagers devant le juge judiciaire que la commune ait concédé ou affermé le service (C.E. 6 mars 1992, commune de Rabastens-de-Bigorre, req. 76490) ou qu’elle le gère directement.

(C.E. 30 septembre 1992, M. Dhainaut, req. 71874).

 

Si, pour contester les sommes mises à sa charge, le requérant soutient qu’il n’a pas la qualité d’usager du service public d’assainissement dès lors que sa propriété n’est pas susceptible d’être raccordée au réseau d’assainissement, le litige se rattache toujours au bien-fondé de la redevance et doit être contesté devant le juge judiciaire.

(T.C. 16 juin 1997, Thierry, req. 3040, Rec. Leb. p. 708).

 

Une demande tendant à la décharge du paiement de la redevance d’assainissement relève des tribunaux de l’ordre judiciaire même si le demandeur invoque, par voie d’exception, l’illégalité de la délibération instituant la redevance.

(T.C. 7 juin 1999, Dominiczak, req. 3083).

 

Le juge administratif n’est pas compétent pour enjoindre une collectivité publique, au cas où il a annulé sa délibération relative à la redevance, à restituer aux usagers les sommes mises ainsi illégalement à leur charge dès lors qu’elles constituent la rémunération des prestations d’un service public industriel et commercial.

(C.E. Section Avis 13 mars 1998, Mme Vindevogel, précité). »


Alors, attention aux abus de pouvoir et aux "abus de droit" à l'encontre des usagers consommateurs des services publics industriels et commerciaux (SPIC) qu'ils soient gérés en régie ou par un délégataire de service public !!!