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09/01/2014

Instruction codificatrice N°11-022-MO du 16 décembre 2011 et les services publics gérés en régie

« INSTRUCTION CODIFICATRICE

N° 11-022-M0 du 16 décembre 2011

NOR : BCR Z 11 00057 J

RECOUVREMENT DES RECETTES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ET DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS LOCAUX

ANALYSE

Produits des collectivités et établissements locaux autres que la fiscalité directe locale.

Constatation des créances, prise en charge du titre, organisation du recouvrement,

recouvrement contentieux, procédures suspensives, apurement des titres,

responsabilité du comptable.

Date d’application : 01/01/2012

MOTS-CLÉS

COLLECTIVITE TERRITORIALE ; RECOUVREMENT ; TITRE DE RECETTE ;

POURSUITES ; APUREMENT DES COMPTES ; OPPOSITION A TIERS DETENTEUR

DOCUMENTS À ANNOTER

Néant

DOCUMENTS À ABROGER

Instruction codificatrice n° 05-050-M0 du 13 décembre 2005 »

 

« CHAPITRE 1

LA QUALITÉ DE L’ARTICULATION DES DÉCISIONS DE

L’ORDONNATEUR ET DU COMPTABLE CONDITIONNE LA

PERFORMANCE DU RECOUVREMENT »

1. LE RAPPEL DES COMPÉTENCES RESPECTIVES DE

L’ORDONNATEUR ET DU COMPTABLE

Le cadre juridique du recouvrement des produits locaux répartit les différentes étapes de la gestion des produits locaux entre :

L’ordonnateur compétent :

- pour constater et liquider les recettes (Art. 23 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique - RGCP) ;

- pour émettre et rendre exécutoire les ordres de recouvrer, appelés titres de recettes, en qualité d’ordonnateur ainsi que pour les annuler (Art. R.2342-4, R.3342-8-1 et R.4341-4 du code général des collectivités territoriales - CGCT) ;

- pour décider de mettre en place des régisseurs de recettes pouvant traiter les encaissements de proximité ne nécessitant pas l’émission préalable d’un titre de recettes. Ces régisseurs sont placés sous le double contrôle de l’ordonnateur et du comptable (Art. R. 1617-1 à 18 du CGCT) ;

- pour autoriser les poursuites du comptable en l’absence de paiement spontané (Art. R. 1617-24 du CGCT° ;

- pour préparer les décisions d’admission en non-valeur des créances irrécouvrables et les décisions de remise gracieuse prises par l’assemblée délibérante.

 

 Le comptable public compétent :

- pour prendre en charge, dans la comptabilité de l’organisme public créancier après l’avoir contrôlé, un ordre de recouvrer transmis par l’ordonnateur (Art. 12 du décret du 29 décembre 1962 précité et art. D.1617-23 du CGCT) ;

- pour encaisser une recette pour le compte de l’organisme public créancier dont il tient la comptabilité et pour accorder éventuellement des délais de paiement au débiteur ayant des difficultés financières (Art. 11 du décret du 29 septembre 1962 précité) ;

- pour relancer tous les débiteurs en retard de paiement et pour engager contre eux des mesures d’exécution forcée si nécessaire et après autorisation de l’ordonnateur (Art. L.1617-5 du CGCT) ;

- pour demander l’admission en non-valeur des créances dont il a constaté l’irrécouvrabilité (Art. R.1617-24 du CGCT).

L’efficacité du recouvrement global des produits locaux suppose donc une bonne coordination des procédures respectives de ces deux acteurs et des échanges riches et réguliers d’informations entre eux.

 

2. L’OPTIMISATION DES DIVERSES PROCÉDURES DE GESTION DES

PRODUITS LOCAUX SUPPOSE UN PARTENARIAT ÉTROIT ENTRE

CHAQUE ORDONNATEUR ET CHAQUE COMPTABLE

 

En vertu du principe de libre administration des collectivités territoriales (Art. 72 de la Constitution), chaque ordonnateur détermine l’organisation et les procédures de ses services chargés de la gestion des produits locaux dans le respect de la réglementation générale en vigueur (cf. §1 supra).

Dans le cadre des conventions de service comptable et financier et des engagements partenariaux conclus entre ces deux acteurs pour fixer leurs engagements réciproques, ils sont incités à adapter leurs organisations et procédures respectives de manière à les articuler au mieux.

En concertation avec les associations nationales représentatives des organismes publics locaux (AMF, ADF, ARF, ADCF, ACUF, AMGVF, FMVM, APVF), la DGFiP a diffusé, début 2011, une Charte nationale des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (Instruction n°11-009-M0 du 25 mars 2011 - NOR : BCR Z 11 00018 J - relative au partenariat entre ordonnateurs et comptables pour l'amélioration du recouvrement des produits locaux, (la charte y est annexée). Elle a été élaborée avec les représentants des ordonnateurs en partant des meilleures pratiques identifiées sur le terrain. La charte recense ainsi 22 axes complémentaires d’amélioration potentielle du recouvrement des produits locaux :

- 1er axe : La dématérialisation des pièces de recettes ;

- 2ème axe : L’émission de titres de recettes au-dessus du point mort financier ;

- 3ème axe : La diminution du point mort financier de gestion des recettes en recourant à des régisseurs de recettes ;

- 4ème axe : La rapidité et la clarté de la demande de paiement adressée au débiteur ;

- 5ème axe : La volonté d’organiser la chaîne des recettes autour de l’usager en la rendant transparente à ses yeux ;

- 6ème axe : L’offre d’une palette de moyens de paiement suffisamment large pour favoriser les paiements spontanés ;

- 7ème axe : La possibilité d’audits conjoints pour dégager un bilan partagé de l’existant ;

- 8ème axe : L’indispensable formalisation des choix coordonnés de procédures par l’ordonnateur et le comptable ;

- 9ème axe : L’approfondissement du contrôle interne de la chaîne des recettes ;

- 10ème axe : La fiabilisation du suivi comptable des recettes ;

- 11ème axe : La tenue d’un fichier des débiteurs ;

- 12ème axe : L’ordonnancement efficace des recettes pour faciliter le recouvrement ;

- 13ème axe : La qualité de la forme de l’information préalable du débiteur ;

- 14ème axe : La qualité du fond de l’information préalable du débiteur ;

- 15ème axe : La rapidité et la régularité de l’émission des titres de recettes ;

- 16ème axe : La simplification des démarches du débiteur ;

- 17ème axe : La rapidité et la régularité de l’engagement des actions de recouvrement ;

- 18ème axe : L’utilisation adaptée des différentes actions possibles de recouvrement ;

- 19ème axe : La description précise des recettes dans les comptes ;

- 20ème axe : La fluidité de la gestion des admissions en non-valeur des titres irrécouvrables ;

- 21ème axe : La mutualisation des tableaux de bord de l’ordonnateur et du comptable ;

- 22ème axe : La formalisation d’une politique partagée du recouvrement des produits locaux par l’ordonnateur et le comptable.

Il est recommandé aux comptables d’organismes publics locaux, avec l’appui des directions départementales et régionales des finances publiques, de déterminer avec leurs ordonnateurs ceux de ces 22 axes d’amélioration pratique de la gestion des produits locaux qui sont adaptés au contexte local variant pour chaque entité. Cette charte constitue ainsi, en quelque sorte, un catalogue facilitant l’identification, par les comptables et les ordonnateurs, des marges de progrès possibles pour chaque organisme en fonction de ses spécificités.

Ces axes d’amélioration, ainsi décidés par les deux partenaires, ont vocation à être insérés dans une convention de services comptables et financiers ou dans un engagement partenarial, afin de simplifier leurs tâches respectives tout en améliorant la performance du recouvrement et donc la qualité du service rendu par la DGFiP. Les directions locales veillent notamment à l’enrichissement du contenu des outils partenariaux dans le domaine de la gestion des produits locaux.

 

3. L’ENCAISSEMENT DE FONDS PUBLICS EST UNE COMPÉTENCE

EXCLUSIVE DES COMPTABLES PUBLICS ET DES REGISSEURS DE

RECETTES

« Le comptable de la commune est chargé seul et sous sa responsabilité, d’exécuter les recettes et les dépenses, de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui sont dues, ainsi que d’acquitter les dépenses ordonnancées par le maire jusqu’à concurrence des crédits régulièrement accordés. Tous les rôles de taxes, de sous-répartition et de prestations locales sont remis à ce comptable» (Art. L. 2343-1 du CGCT ; art. L. 3342-1 du CGCT pour le département ; art. L. 4342-1 du CGCT pour les régions).

 

Dans son avis du 13 février 2007 (cf. annexe n° 1 de l’instruction n°08-016-MO du 1er avril 2008 relative aux conventions de mandat passées par des collectivités et établissements publics locaux et au maniement des fonds publics par une personne privée), le Conseil d’État précise que « même si le code ne contient pas de disposition expresse analogue applicable aux régions, le principe de l’exclusivité de compétence du comptable public pour procéder au recouvrement des recettes et au paiement des dépenses publiques doit être regardé comme un principe général des finances publiques applicable à l’ensemble des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ».

Avec les ressources du centre des finances publiques qu’il dirige, le comptable public est ainsi seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par l’ordonnateur, du recouvrement de ces ordres prenant la forme de titres de recettes ainsi que des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, de l'encaissement des droits au comptant et des droits constatés au moyen de titres de recette ainsi que du maniement des fonds et de l’exécution des opérations bancaires correspondantes (Art. 11 du décret du 29 décembre 1962 précité).

 

En vertu de l’article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963, « toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés ». Elle est donc susceptible d’être sanctionnée par les juridictions financières en qualité de comptable de fait.

 

L’avis précité du Conseil d’État du 13 février 2007, confirme la nécessité d’une base légale autorisant, dans un domaine donné qu’elle précise, les organismes publics locaux à conclure une convention de mandat : « Une autorité publique investie d’une compétence ne peut en disposer, c’est-à-dire s’en déposséder, ne serait-ce que temporairement et partiellement, que si la possibilité lui en a été expressément conférée par une disposition normative d’un niveau approprié. Il en résulte […] que les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne sont pas fondés à disposer de leur compétence, en matière de recettes et de dépenses publiques, par une convention de mandat, sauf dans le cas où la loi autorise spécifiquement la conclusion d’une telle convention.

Par suite, […] dans les cas où la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public […]. Il appartient également au législateur, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales, de fixer les règles essentielles qui gouvernent le recours à une telle convention, le contenu des obligations principales du mandant et du mandataire, ainsi que les modalités générales d’exécution dans le respect des principes de la comptabilité publique et de cessation de la convention. Notamment, il appartient au législateur de rendre obligatoire, sous peine de nullité, la forme écrite du mandat et sa signature par le mandant et le mandataire».

Ce même avis indique que le comptable public « doit être mis en mesure d’émettre un avis préalable à la conclusion de la convention [de mandat conclue par l’organisme public mandant avec le mandataire qu’il a choisi], afin de s’assurer notamment des stipulations conventionnelles relatives à la reddition des comptes du mandataire qu’il est tenu de contrôler avant leur intégration dans ses écritures ». Il convient de rappeler que seul un comptable public peut user de mesures de recouvrement forcé exorbitantes du droit commun (opposition à tiers détenteur, par exemple).

 

Par ailleurs, les conventions de mandat manifestement illégales peuvent être portées à l’attention de l’autorité préfectorale en charge du contrôle de légalité au titre du devoir d’alerte. Conformément aux consignes déjà diffusées en 2008, les directeurs départementaux et régionaux des finances publiques veilleront à ne saisir le préfet que lorsque les enjeux financiers le justifient et lorsque des solutions alternatives peuvent être proposées à l’ordonnateur pour la gestion des opérations en cause. Ainsi, ne sera pas remis en cause, par exemple, l'encaissement de recettes liées à des manifestations culturelles ou à la location de gîtes ruraux par des prestataires de services dotés d’un réseau national (FNAC, Gîtes de France,…). En cas de besoin, ils saisiront le bureau CL1A pour avis (Instruction n°10-020-M0 du 6 août 2010 relative au devoir d’alerte – NOR :BCR Z 10 00060 J ; Instruction n°08-016-MO du 01/04/2008

relative aux conventions de mandat ).

 

Si les comptables des collectivités et établissements publics locaux sont seuls habilités à manier leurs fonds publics, ceci n’interdit bien sûr pas à des tiers de manier des fonds privés. Il en est ainsi de titulaires de marchés publics autorisés à collecter des recettes commerciales (fonds privés) dans le cadre de ces contrats (Conseil d’État, 6 novembre 2009, Société Prest’Action, req. n° 297877). Il en va différemment des divers contrats (marchés publics, contrats de partenariat voire délégations de service public) qui confieraient le recouvrement de sommes dues par des tiers en contrepartie de biens appartenant à l’organisme public mandant ou de services fournis par ce dernier qui constituent alors des fonds publics.

 

En fait, c’est l’objet du contrat en cause qui permet de déterminer la nature de la recette.

Pour qu’un mandataire, dont l’intervention ne s’appuie pas sur une base légale adéquate, puisse encaisser des fonds publics sans encourir le risque de gestion de fait, une option peut consister à le nommer régisseur de recettes de l’organisme public mandant selon les modalités de droit commun (Conseil d’État, 19 novembre 2010, M. Dingreville, req. n° 320169). En effet, un membre d’un organisme privé peut être nommé régisseur en fonction de la réglementation en vigueur.

De façon plus générale, et conformément aux recommandations comprises dans la charte susvisée des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (cf. §2 supra), il est recommandé de mettre en place des régies de recettes ou des régies de recettes et d’avances pour permettre des encaissements au comptant limitant les risques d’irrécouvrabilité (en contrepartie immédiate de la livraison d’un bien ou d’un service aux usagers), simplifier les démarches des usagers (encaissement de proximité) et éviter les coûts de la gestion administrative de l’émission et du suivi des titres de recettes (Instruction codificatrice n°06-031 ABM du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics – NOR : BUD R 06 00031 J).

Bien entendu, il importe que le comptable apporte son aide et ses conseils aux régisseurs à la formation desquels il doit participer. S'agissant des modalités de fonctionnement des régies, il convient de se reporter à l'instruction interministérielle sur les régies de recettes et d'avances du secteur public local. »

 

Commentaires :

 

Ayant constaté que parmi les actuels visiteurs de notre blog « Le droit du CITOYEN » (+ de 100 visites journalières en moyenne y compris samedi et jours fériés) beaucoup sont concernés par des « poursuites » par les comptables publics pour des titres « rendus » exécutoires par des ordonnateurs incompétents,

 

nous soulignerons que :

 

- si l’administration fiscale de certains départements pense qu’en changeant de comptable public, les problèmes de non application de cette importante instruction codificatrice seront résolus, il va de soi que leur responsabilité est engagée dans les dysfonctionnements de l’application des procédures de recouvrement des créances des collectivités territoriales.

Alors quand une société nationale non mandataire d’un Syndicat Intercommunal d’Assainissement facture des redevances d’assainissement collectif à des usagers d’un service public depuis plus de 17 ans, sans être « régisseur en fonction de la réglementation en vigueur », conformément à l’article 40 du code de procédure pénale, les services fiscaux de ce département se doivent de saisir sans délais les autorités judiciaires.

 

- nous constatons des dérives abusives de beaucoup trop de gestionnaires élus ou mandataires de services publics de l’eau et de l’assainissement qui se permettent « de prendre les usagers » de ces services publics « pour des pigeons » comme le dit l’adage.

Sans vouloir nous insérer dans les futures élections municipales, nous rappellerons aux candidats qui seront élus « conseillers municipaux » qu’ils ont droit à la formation des nouveaux élus, formation prise en compte obligatoire dans le budget communal.

 

- nous attirons l’attention de tous les services fiscaux départementaux que pour peu de services publics gérés en régie, l’ordonnateur adresse lui-même aux usagers « un avis de sommes à payer exécutoire » de la forme prescrite par l’Annexe 2 de l’ INSTRUCTION CODIFICATRICE N° 11-022-M0 du 16 décembre 2011.

Cette instruction ayant été établie « en concertation avec les associations nationales représentatives des organismes publics locaux (AMF, ADF, ARF, ADCF, ACUF, AMGVF, FMVM, APVF), la DGFiP a diffusé, début 2011, une Charte nationale des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (Instruction n°11-009-M0 du 25 mars 2011 - NOR : BCR Z 11 00018 J - relative au partenariat entre ordonnateurs et comptables pour l'amélioration du recouvrement des produits locaux », nous pensons qu’il serait opportun de faire sur le plan national, un rappel à tous les élus de cette instruction.

 

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