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04/01/2014

Les remaniements du cadastre sur des parties de territoire communal

Nous venons d'être saisi d'une demande d'explication sur une procédure de "remaniement du cadastre sur une partie du territoire communal" dans le département de l'Hérault.

Cette procédure déclenchée par les services fiscaux (cadastre) des départements qui, il y a quelques années, était peu connue des citoyens propriétaires est soumise à des règles puisqu'elle concerne le droit de la propriété privée et semble être la solution trouvée par l'administration fiscale pour régler en "catimini"  le vide juridique laissé par la décision du Conseil constitutionnel n°2010-33 QPC du 22 septembre 2010, déclarant la "cession gratuite" de terrain contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789.

Nous rappellerons que par Flash DGALN n°24-2010 du 23 septembre 2010, "à lattention de Mesdames et Messieurs les préfets de région et de département, les directeurs régionaux de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement, le directeur régional et interdépartemental de l'Hébergement et du Logement,les directeurs départementaux des Territoires, et les directeurs départementaux des Territoires et de la Mer"; concernant les

CESSIONS GRATUITES DE TERRAINS ET CONSTITUTIONNALITE

la Direction générale de l'Aménagement, du Logement et de la Nature a édicté :

"Par décision en date du 22 septembre 2010, le Conseil constitutionnel a déclaré que les dispositions relatives aux cessions gratuites de terrains (article L. 332-6-1 2° e) du code de l'urbanisme) sont contraires à la constitution dans le sens où cet alinéa du code de l'urbanisme«-attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés ; qu'aucune autre disposition législative n'institue les garanties permettant qu'il ne soit pas porté atteinte à l'article 17 de la Déclaration de 1789 ; que, par suite, le législateur a méconnu l'étendue de sa compétence».

La déclaration d'inconstitutionnalité prend effet à compter de la publication de la décision au Journal officiel soit le 23 septembre. Elle peut être invoquée dans les instances en cours.

En  conséquence, aucune cession  gratuite  ne  peut plus  être  prescrite  dans  les autorisations qui seront délivrées à partir de cette date.

Pour les cessions gratuites prescrites et non mises en œuvre à ce jour, il y a lieu de ne pas continuer la procédure et notamment celle du transfert de propriété.

Merci de bien vouloir diffuser cette note aux maires de votre département".

Aussi nous soumettons à nos lecteurs les écrits sur cette "inconstitutionnalité" de Me Patrice Cornille, avocat au Barreau de Bordeaux, spécialiste en droit immobilier:

La «cession gratuite» de terrain déclarée inconstitutionnelle

( Conseil constitutionnel-décision n° 2010-33 QPC du 22 septembre 2010, Société Esso Saf )

En déclarant la « cession gratuite » de terrain contraire à l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, le 22 septembre dernier, le Conseil Constitutionnel décevra encore ceux qui attendent que la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) tranche un grand débat de société. Il serait regrettable toutefois que la décision du Conseil ne reste connue que des professionnels du droit de l'urbanisme ou de la fiscalité de l'aménagement urbain : elle témoigne de l'archaïsme ainsi que du nécessaire renouvellement de l'ensemble des outils de contribution des constructeurs et aménageurs au financement public des voies et réseaux dans notre pays.

Archaïque en effet est la « cession gratuite » prévue par l'article L. 322-6-1 du Code de l'urbanisme, qui n'est rien d'autre, en résumé, qu'une participation d'urbanisme « en nature » au moyen de laquelle, à l'occasion de la délivrance d'un permis de construire ou d'un permis d'aménager, l'autorité administrative compétente peut exiger du bénéficiaire de l'autorisation le transfert de propriété de 10% de son terrain, sans être tenue de lui verser la moindre indemnité. On aura compris que la cession concernée n'a en réalité rien de «gratuite», mais qu'elle correspond à une prérogative exceptionnelle, une quasi-expropriation, mais qui précisément déroge au principe constitutionnel d'une juste et préalable indemnisation.

Novateur en revanche est le mécanisme de la QPC (loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ; JORF 11 décembre, p. 21379) permettant depuis le 1er mars dernier, si à l'occasion d'une instance en cours un justiciable soutient qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, que cette question soit transmise, suivant l'ordre juridictionnel dont relève le litige, soit au Conseil d'Etat, soit à la Cour de cassation, lesquels la renverront au Conseil Constitutionnel pour que celui-ci se prononce sur sa conformité à une norme constitutionnelle, sous réserve que cette question de conformité présente les conditions de sérieux et de nouveauté requises.

En déclarant dans le cadre de cette nouvelle procédure que la « cession gratuite » est contraire à l'article 17 de la Déclaration de 1789 (« la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité »), le Conseil Constitutionnel innove d'autant plus que le Conseil d'Etat avait jugé en 2004 à ce sujet qu'à la différence de la procédure d'expropriation, l'article L 332-6-1 C.urb n'a pas pour objet de priver une personne de la propriété de son bien mais de réglementer le droit de construire de sorte que la «cession gratuite», dans ces conditions, n'est pas incompatible avec les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention Européenne des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CE,11 février 2004, «Monsieur Luc Schiocchet / Cne de Beuvillers», req. n°211510).

Le premier motif de censure par le Conseil Constitutionnel de cette participation exceptionnelle pourrait surprendre puisqu'il considère qu'elle « attribue à la collectivité publique le plus large pouvoir d'appréciation sur l'application de cette disposition et ne définit pas les usages publics auxquels doivent être affectés les terrains ainsi cédés ». Pour ne pas déborder le périmètre de la QPC, laquelle porte sur l'appréciation de la constitutionnalité d'un texte législatif, le Conseil ignore en effet volontairement l'article R. 332-15 du Code de l'urbanisme selon lequel (dans sa rédaction résultant du décret du 5 janvier 2007 réformant les autorisations d'urbanisme) une «cession gratuite» de 10% du terrain ne peut être exigée qu'en vue de l'élargissement, du redressement ou de la création d'une voie publique (V. aussi art. R. 332-16 C.urb). Mais le Conseil a certainement pris en compte qu'avant sa saisine par la Cour de cassation en l'occurrence, rien ne faisait obstacle, hormis l'obligation pour la collectivité de justifier d'un projet d'aménagement de voirie, à ce que ce projet soit complètement déconnecté de l'opération de construction autorisée dont l'autorisation justifiait pourtant la «cession» (CAA de Paris, 20 novembre 1995 «Société Epargne de France», req. n°93PA00143), ni surtout à ce que la collectivité cessionnaire tarde ou même ne mette jamais en œuvre son projet de voirie, puisqu'aucun texte ne lui impartissait de délai précis pour sa réalisation. C'est pourquoi, il ne faut voir rien d'autre dans le sévère considérant ci-dessus que la condamnation du pouvoir quasi-discrétionnaire des pouvoirs publics de se constituer sans bourse délier des «réserves foncières» au moyen des «cessions gratuites » qu'elles pouvaient exiger à l'occasion de la délivrance d'une autorisation d'occuper le sol.

.En censurant ensuite cette participation au motif « qu'aucune autre disposition législative n'instaure les garanties permettant qu'il ne soit pas porté atteinte à l'article 17 de la Déclaration de 1789 », le Conseil Constitutionnel stigmatise avec force la privation de garantie du propriétaire cédant de voir la partie de terrain dont il a été dépossédé effectivement utilisée pour la satisfaction de l'objectif d'intérêt général qui a prétendument motivé la cession qui lui a été imposée. Par le passé, les deux ordres de juridictions étaient en effet, faute de texte, bien forcés de consacrer l'extrême vulnérabilité du propriétaire, ce que beaucoup déploraient. C'est ainsi que les juridictions judiciaires reconnaissaient sans détour que la collectivité peut assigner le propriétaire pour le forcer à passer l'acte de cession, en cas de résistance de sa part (Cass. Civ. 1ère, 16 octobre 1985, Bull. civ. 1985 I n°265 p. 236) et que les juridictions administratives, de leur côté, jugeaient sans état d'âme par exemple que la collectivité peut, après l'avoir exigée, renoncer même tardivement à la cession sans indemniser le propriétaire, (CAA de Bordeaux, 17 février 2000, req. n°96BX00567) ou, plus édifiant encore, « qu'aucune disposition du Code de l'urbanisme » non plus « qu'aucun principe tiré de la Déclaration des Droits de l'Homme ni aucun principe général du droit applicable même sans texte ne confrère un droit de rétrocession ou de priorité » au propriétaire dans le cas où, après avoir subi une « cession gratuite », il prouverait que son terrain n'a pas effectivement été affecté à l'élargissement, le redressement ou la création d'une voie publique (CE, 11 janvier 1995, « Commune de Vitrolles », req. n°119144). Seule subsistait pour garde-fou la sanction de la fraude consistant par exemple pour la commune à subordonner le non exercice de son droit de préemption sur les terrains vendus à la cession gratuite à son profit de plus de 10% des terrains concernés (Cass. civ. 3ème, 2 décembre 2008, n° 07-17218, Const-Urb, février 2009, comm.n°22 obs. P.Cornille).

Ces courants jurisprudentiels vont désormais s'inverser. La déclaration d'inconstitutionnalité de l'article L 332-6-1 du Code de l'urbanisme ne prend effet qu'à compter de la publication de la décision du 22 septembre 2010 et peut être invoquée dans les instances pendantes à cette date dont l'issue dépend de l'application des dispositions déclarées inconstitutionnelles. Mais il est clair que, sur le pratique, les collectivités publiques ont tout intérêt à renoncer dès à présent à l'effet d'aubaine que leur procurait la faculté d'exiger une « cession gratuite » puisque les constructeurs et aménageurs pourront désormais la contester avec succès en se prévalant de l'importante décision signalée.

Me Patrice Cornille,

avocat au Barreau de Bordeaux, spécialiste en droit immobilier. »

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