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19/12/2013

UN DOCUMENT SUR LA POLITIQUE DE L'EAU et de L'ASSAINISSEMENT dont personne ne parle

Quand bien même nous avons pris notre retraite il y a plus de 12 ans, et que nous nous "battons" tous les jours pour que les droits du citoyen français soient respectés par tous dans le domaine de l'eau et de l'assainissement comme le faisait avant nous Jean CAMBILLARD, nous avons choisi de vous livrer ci-après, quelques extraits d'un rapport public d'un groupe d'éminentes personnalités sur

« Évaluation de la politique de l’eau, Quelles orientations pour faire évoluer la politique de l'eau ? »

datant de "SEPTEMBRE 2013" afin de confirmer que nous sommes pas seul à penser qu'il faille faire évoluer la "politique de l'eau" sans se faire influencer par des entreprises privées de l'eau et de l'assainissement.

 

 

CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ENVIRONNEMENT

ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

N°00884302

CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ALIMENTATION

DE L'AGRICULTURE ET DES ESPACES RURAUX

 

INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES INSPECTION GÉNÉRALE DE L'ADMINISTRATION

CONSEIL GÉNÉRAL DE L’ÉCONOMIE,

DE L'INDUSTRIE, DE L’ÉNERGIE

ET DES TECHNOLOGIES

UNIVERSITÉ PARIS-DIDEROT

 


« Évaluation de la politique de l’eau

Quelles orientations pour faire évoluer la politique de l'eau ? »

Établi par :

Responsable opérationnelle

Anne-Marie LEVRAUT

Ingénieure générale des Ponts, des Eaux et des Forêts

Conseil général de l’Environnement et du Développement durable

 


Équipe opérationnelle

Denis PAYEN

Ingénieur général des Ponts, des Eaux

et des Forêts

Marie Laurence MADIGNIER

Ingénieure Générale des Ponts, des Eaux

et des Forêts

Nathalie COPPINGER

Inspectrice Générale des Finances

Jean Jacques BÉNÉZIT

Ingénieur général des Ponts, des Eaux

et des Forêts

François CHOLLEY

Ingénieur Général des Mines

Marie Louise SIMONI

Inspectrice Générale de l’Administration

Richard LAGANIER

Professeur de Géographie


Septembre 2013

__________________________________________________________________________________

« page 14

1.1.5. Traiter de façon durable les problèmes du petit cycle (cf. fiches 5, 8)

Le rapport d'analyse a mis en évidence la nécessité d'une adaptation permanente des performances des systèmes d'assainissement, pour garantir dans la durée la qualité des milieux aquatiques et le respect des normes communautaires. La question de l'efficience et de la soutenabilité des services dans la durée est ainsi posée. Deux types de mesures sont donc proposées : des mesures technico-économiques et des modifications organisationnelles.

La mise aux normes des stations de traitement des eaux usées vis-à-vis de la directive ERU est aujourd'hui en bonne voie d'achèvement : une fois les derniers sites en cours de contentieux traités (pour les DOM et la Corse), il restera à s'assurer du maintien de la conformité dans la durée et des mises aux normes des nouvelles non conformités qui apparaissent tous les ans, à mettre aux normes les agglomérations inférieures à 2 000EH, et à tirer les conséquences de l’arrêt de la cour de justice européenne dans le cadre du contentieux avec le Royaume-Uni sur le dimensionnement des réseaux et des stations par temps de pluie10, y compris en favorisant les solutions de rétention à la source11. Par ailleurs, l'atteinte du bon état au titre de la DCE peut entraîner des exigences supplémentaires en termes de traitements. Enfin, pour les zones peu denses, pour lesquelles le coût des réseaux est parfois prohibitif, il s'agit de permettre de privilégier12 des solutions d'assainissement non collectif dans des conditions acceptables pour l'environnement, la santé et les consommateurs.

Les propositions visent donc à satisfaire les besoins essentiels des populations en optimisant au plan technico-économique les solutions, pour permettre l'accès à l'eau potable et à un assainissement adapté pour tous dans des conditions économiques soutenables.

Outre l'incitation financière, les moyens d'actions s'appuient sur la recherche (cf. § 1.2.3), sur la réglementation, qu'il faut faire connaître et faire respecter, et sur la responsabilisation des acteurs, qui passe par une bonne information du public, y compris sur les situations non conformes. Les appels à projets thématiques sont une méthode à poursuivre.

Les propositions rejoignent donc pour l'essentiel les objectifs du plan national d'action 2012-2018 « pour une politique d'assainissement contribuant aux objectifs de qualité des milieux aquatiques »13, en mettant particulièrement l'accent sur quelques aspects, mais aussi en s'interrogeant sur certains aspects réglementaires :

valoriser l'assainissement non collectif et le rendre plus attractif : assouplir les normes applicables en les différenciant selon les enjeux sanitaires et environnementaux locaux : des contraintes techniques et financières ne doivent être imposées que si le risque sanitaire ou environnemental est avéré et démontré par celui qui impose ces contraintes14 ;

 

10La maîtrise des eaux pluviales constitue un enjeu pour de nombreuses collectivités. Car s’il est relativement facile de prévoir les volumes d’eaux usées domestiques rejetés dans les réseaux d’assainissement, il en va différemment des eaux pluviales dont les brutales variations de débit provoquent des inondations et des déversements d’eaux usées non traitées dans les milieux. L’augmentation de l’imperméabilisation des villes ne fait que renforcer ces phénomènes.

Le 18 octobre 2012, la cour de justice de l’Union européenne a condamné le Royaume-Uni pour non-respect des objectifs de la directive Eaux Résiduaires Urbaines (91/271/CE). C’est la 1ère condamnation d’un pays européen visant des rejets excessifs d’eaux usées non traitées au niveau de déversoirs d’orage bien qu’à l’aval la qualité du milieu soit bonne au regard des critères de la directive baignade (2006/7/CE).

11cf. par exemple l'appel à projets lancé par l'AE RM&C réduire la pollution pluviale.

12En luttant contre l'idée que le « tout à l'égout » est la solution universelle à appliquer partout.

13Ce plan d’action est piloté par le MEDDE, en collaboration avec les ministères de l’Intérieur, de l’Outre-mer, de la Santé et de l’Agriculture, l’ONEMA, les agences et offices de l’eau et les services déconcentrés du ministère.

14Coût d'une installation individuelle couramment exigée : 5 à 10k€.

 

professionnaliser davantage les SPANC, notamment en leur donnant une taille critique qui ne peut pas être atteinte au niveau communal sauf exception (cf. § 1.2.2) ;

• adapter les petites stations aux strictes exigences du milieu ;

• tenir compte des chocs de pollution par temps de pluie ;

• prévoir un traitement plus poussé en cas de rejet dans les cours d’eau à faible débit ;

• encourager et permettre des expérimentations de traitements innovants ;

• mieux connaître, si possible éviter voire traiter15 les pollutions émergentes : ce sujet complexe, aux plans technique et réglementaire, mérite une attention soutenue. Il est proposé cinq points :

• accroître la lisibilité des différents plans nationaux (profiter du bilan à établir du plan national micro-polluants) et de la réglementation, en s'assurant du plein respect de la réglementation communautaire16 ;

• au plan local, prioriser l'action des services de police (inspection des installations classées et police de l'eau) sur les substances dangereuses prioritaires (liste 1 de la directive, qui nécessitent une autorisation, quel que soit le flux rejeté), et sur les substances participant au bon état DCE ;

• initier des actions complémentaires sur des substances interdites en Europe mais incorporées dans des produits importés et que l'on retrouve dans les milieux ;

• pour les activités raccordées17 aux réseaux collectifs, demander aux services de police des ICPE de s'assurer que les limites de rejets sont adaptées et que l’autorisation (voire la convention) de déversement est bien en place ;

• La révision régulière des listes de polluants nécessite une démarche structurée, mêlant amélioration de la connaissance sur les polluants, sur la contamination des milieux et les moyens de réduction, en y intégrant les médicaments et les pollutions émergentes.

L'implication plus forte du monde de la santé et une mise en réseau des acteurs locaux dans une dynamique nationale permettrait d'identifier et de prioriser les micro-polluants à enjeu et les solutions adaptées pour éviter ou réduire à la source leurs déversements dans les réseaux collectifs et leurs effets sur les ressources aquatiques.

Trois sujets majeurs pour l'avenir des services publics d'eau et d'assainissement et leur acceptabilité sociale sont identifiés :

• anticiper le renouvellement des infrastructures d'eau et d'assainissement : le maintien en bon état de fonctionnement de ces infrastructures coûteuses nécessite de provisionner les dépenses de renouvellement, avec un fort impact potentiel sur le prix de l'eau. La priorité est donc d'améliorer la connaissance de la situation (cf. fiche n° 8) ;

• réduire rapidement de façon drastique le nombre de services et leur donner de la cohérence en termes de responsabilités, au minimum pour les aspects liés à l'assainissement : assainissement collectif, non collectif et pluvial (cf. § 1-2-2)

• accroître la visibilité sur la qualité et les performances des services : se donner les moyens pérennes d’un observatoire des services efficace (obligation de transmission des rapports du maire sous la forme du modèle SISPEA ; possibilité de vérification des informations transmises), alternative à la création d’une haute autorité des SPEA. La transparence et la maîtrise de cette question seront facilitées par la réduction du nombre de services et l’augmentation de leur taille (cf. § 1.2.2).

15Le traitement des micro-polluants n'est envisageable que dans des stations d'épuration spécialisées industrielles.

16Mise en oeuvre de l'approche combinée demandée par la DCE : articulation des directives et règlements sur les émissions (notamment la directive 2006/11 qui fixe les listes de substances prioritaires et dangereuses prioritaires, qu'il convient respectivement de réduire et de supprimer) et des directives sur les normes de qualité écologique des milieux (directive 2008/15 amendée par la directive 2013/39) ; l’abrogation prochaine (22 décembre 2013) de la directive 1976/464, devenue 2006/11, remplacée par la DCE, nécessite un travail complémentaire sur le devenir de l’annexe IX de la DCE et des listes 1 et 2, qui n’a pas pu être expertisé par l’équipe opérationnelle à ce stade.

17Cf. aussi l'appel à projets ONEMA-AE-MEDDE en cours « innovations et changement de pratiques : lutte contre les micro-polluants des eaux urbaines ».

 

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4. Fiche : clarifier les responsabilités, rééquilibrer les pouvoirs et

mieux articuler les politiques publiques

SITUATION ACTUELLE

La gouvernance de l’eau est morcelée entre une trop grande multiplicité d’intervenants, tant au niveau des collectivités locales qu’à celui de l’État. Les conséquences sont la dispersion des moyens, une difficulté d’interfaçage entre les autorités responsables, des problèmes d’articulation pour les politiques territoriales et les politiques publiques en lien avec la politique de l’eau.

En termes de compétences des collectivités locales

Le rôle des collectivités locales dans le domaine de l’eau et de l'assainissement ne saurait être remis en cause, mais l’organisation des compétences bute sur le nombre de services publics d’eau et d’assainissement.

La loi du 16 décembre 2010 relative à la réforme des collectivités territoriales, en prévoyant l'adhésion obligatoire de toute commune à une communauté, a contribué indirectement à réduire le nombre de SPEA qui était de 31 445 en 2009, auxquels s’ajoutent plus de 3000 services publics d’assainissement non collectif. La rationalisation de la carte communale et la réduction du nombre d’EPCI à fiscalité propre ont amplifié ce mouvement. Le projet de loi de décentralisation (volet 3, discussion prévue en 2014 au Parlement) va accentuer cette évolution : il prévoit de donner aux EPCI à fiscalité propre la compétence obligatoire sur l’assainissement collectif et non collectif, avec possibilité de la transférer à des syndicats mixtes. Cette disposition serait de nature à rationaliser l’organisation des services d’eau et d’assainissement et à améliorer leur efficacité globale et leur efficience.

Le projet de loi voté à l’assemblée nationale en première lecture instaure en outre une compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations à l’échelle communale, avec possibilité d’instituer une taxe pour l’entretien des cours d’eau non domaniaux, et d’une taxe spéciale annuelle pour la gestion de la prévention des risques d’inondation et de submersion. Ce projet prévoit également de développer le nombre et le rôle des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) comme instances de coordination, l’échelle des grands bassins (bassins fluviaux et grandes rivières).

En termes de coordination par l’État des politiques publiques territoriales

Le positionnement de la politique de l’eau au niveau du bassin hydrographique est parfaitement pertinent et l’évaluation ne remet pas en cause cet aspect. L’organisation des établissements publics (agences de l’eau, ONEMA) fait l’objet d’une fiche dédiée.

Les intervenants de l’État souffrent également d’une dispersion des fonctions de coordination :

- les préfets coordonnateurs de bassin n’ont pas de pouvoir d’administration territorial direct : l’animation et la coordination des préfets et services de l’État du bassin peut, de ce fait, apparaître d’ordre procédural, alors que le préfet de bassin est l’autorité compétente pour la mise en œuvre de la DCE ;

- les préfets de région sont compétents pour l’animation et le suivi des politiques publiques et des politiques économiques territoriales ;

- les préfets de département conservent des compétences réglementaires et les compétences de police en matière d’instruction, de limitation des usages et de sanction.

Les politiques publiques liées au domaine de l’eau, telles que la biodiversité, les paysages, le tourisme, l’agriculture, les politiques du littoral, la santé, la prévention des risques, l’urbanisation, les transports...nécessitent ainsi d’être articulées avec la politique de l’eau, en termes de planification, d’aménagement territorial et dans le dialogue avec les acteurs et les parties prenantes. La cohérence globale des actions d’aménagement et de développement territorial sur la ressource en eau, les milieux aquatiques et leur utilisation implique donc une recherche de la compatibilité de l’ensemble des objectifs, ceux de la politique de l’eau et ceux des autres politiques publiques et de leurs actions territorialisées.

Les objectifs assignés à ces politiques et les stratégies territoriales doivent mieux prendre en compte les interactions des composantes de la politique de l’eau : qualité des eaux, préservation de la ressource en eau, réduction des risques environnementaux.

Ces observations valent également pour les milieux marins où les acteurs publics sont nombreux et insuffisamment coordonnés et où la coexistence des directives DCE et DCSMM nécessite une coordination effective pour lier des gouvernances différentes, compte-tenu de l’éclatement des compétences entre préfets de bassin d’une part et préfets de façade et préfets maritimes d’autre part.

PRINCIPALES MESURES PRÉCONISÉES

Conforter les comités de bassin :

- conserver une composition qui privilégie l’équilibre actuel des collèges (aucun collège n’a la majorité) avec la création d’un collège des usagers en réduisant éventuellement la représentation de l’État ; y faire siéger des représentants des EPTB et des CLE, en revoyant éventuellement la composition du collège des élus ;

- mieux associer les comités de bassin aux projets territorialisés pour permettre une meilleure prise en compte des questions liées à l’aménagement du territoire, aux risques (inondations), au changement climatique.

Collectivités locales

- Rationaliser les SPEA

- Accentuer la réduction du nombre de SPEA entamée avec la loi du 16 décembre 2010 (voir aussi Fiche SPEA) ;

- Inciter en particulier les communes de faible taille à se regrouper ;

- Réorganiser la cartographie dans l’optique de confier la compétence à des EPCI à fiscalité propre (orientation du projet de loi de décentralisation).

- Développer les conférences territoriales :

- favoriser les conférences territoriales ( niveau région) associant les collectivités compétentes et l’État, afin de coordonner leurs actions et leurs financements en matière d’eau dans le cadre de la stratégie du Bassin. La région aura la faculté d’intervenir dans la définition et le financement des grands choix stratégiques de la politique de l’eau pour permettre d’intégrer les différentes échelles territoriales et de mieux articuler l’eau et les politiques environnementales issues des lois Grenelle, ainsi que de se caler sur la gestion des fonds structurels ;

État

- Pour le préfet coordonnateur de bassin, dépasser les seules fonctions d’animation et de coordination pour aller vers des fonctions de pilotage avec un pouvoir effectif de régulation : donner aux préfets coordonnateurs un pouvoir d’évocation qui permettrait, notamment, de mettre en cohérence les politiques territoriales entre elles et de mieux les articuler avec les politiques publiques au niveau régional selon une fonction d’ensemblier ;

- Organiser un chef de file des administrations de l’État : un porteur de projet par stratégie ou grande thématique avec articulation au niveau de la MISEN ;

- Pour les zones littorales, mieux positionner le rôle du préfet coordonnateur de bassin pour l’élaboration des PAMM dans le but d’améliorer le lien entre gestion des eaux continentales et des eaux marines ; redonner de la cohérence à l’interface préfet coordonnateur de façade (préfet de région) et préfet maritime pour la mise en oeuvre de la DCSMM.

CONDITIONS DE RÉALISATION

- Mobilisation des acteurs dans une optique de changement.

- Volonté de raisonner en termes d’anticipation et non d’acquis.

- Capacité à s’adapter aux nouveaux enjeux et à instaurer plus d’ouverture et de dialogue entre

acteurs, pouvoirs publics et parties prenantes.

- Assurer la légitimité des instances et clarifier le rôle de chacun, soit dans les textes, soit via des conventions ...

BÉNÉFICES ATTENDUS

- Une amélioration de la lisibilité, gage de mobilisation des acteurs territoriaux.

- Une plus grande efficacité économique et stratégique.

 

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"5. Fiche : optimiser l'assainissement (ANC, petit assainissement

collectif et gestion des eaux pluviales) en répondant strictement aux

exigences communautaires

 

1. Situation actuelle

Les objectifs des directives européennes relatives à l’eau et les exigences sanitaires doivent être scrupuleusement respectés. La France a adopté un plan d’action 2012-2018 « pour une politique d’assainissement contribuant aux objectifs de qualité des milieux aquatiques ».

Mais le mieux peut être l’ennemi du bien ; l’excès d’excellence pose la question des coûts disproportionnés. D’ailleurs, la DERU dans son article 3 mentionne bien que : "lorsque l'installation d'un système de collecte ne se justifie pas, soit parce qu'il ne présenterait pas d'intérêt pour l'environnement, soit parce que son coût serait excessif, des systèmes individuels ou d'autres systèmes appropriés assurant un niveau identique de protection de l'environnement sont utilisés".

Même si la France a progressé dans la logique d’obligation de résultats, il demeure que la seule obligation de moyens reste fortement présente dans les mentalités, au détriment d’une évaluation économique globale sur les enjeux et résultats recherchés.

Il importe donc, notamment en matière d’assainissement non collectif, de petit assainissement (en particulier pour les collectivités de moins de 2000 Eh), et de gestion des eaux pluviales, d’adopter des systèmes appropriés aux réalités locales comme aux enjeux, sans coût excessif, assurant le bon niveau justifié de protection de l’environnement.

 

2. Justification du niveau d’arbitrage choisi

Des projets ont pu être présentés, sans démonstration d’enjeux écologiques avérés, ni de réalité économique supportable. Même s’ils sont moins nombreux, des projets de « tout-à-l’égout » peu justifiés sont encore présentés, qu’il est difficile d’écarter même après plusieurs années de retour à la raison. Il importe d’opposer à cela des études économiques.

S’agissant des eaux pluviales urbaines, il faut tirer les enseignements du contentieux « Londres » qui s’est traduit par une condamnation du Royaume-Uni au titre de la DERU car les débordements d’eaux usées dans le milieu naturel sont encore jugés trop fréquents. Le dimensionnement des infrastructures doit se baser sur les conditions météorologiques habituelles et les épisodes pluvieux d’ampleur, ou alors il faut faire la démonstration de coûts exorbitants.

 

3. Principales mesures préconisées

Dans les zones peu denses, adopter l’assainissement non collectif, lorsqu’il est (et c’est le plus souvent le cas) approprié.

Revoir la réglementation en vigueur (46) pour adapter les normes dans les zones ne présentant pas d’enjeu environnemental ou sanitaire. Afficher les coûts complets des ouvrages.

Pour les petites collectivités, veiller à ce que les modalités d’aides n’influencent pas le choix du mode d’assainissement.

Utiliser des systèmes « rustiques », tels que les lagunages lorsque cela suffit à protéger l’environnement ;

46 Arrêté du 7 mars 2012 modifiant l’arrêté du 7 septembre 2009 fixant les prescriptions techniques applicables aux installations d’assainissement non collectif

Arrêté du 27 avril 2012 relatif aux modalités de l’exécution de la mission de contrôle des installations d’assainissement non collectif

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7. Fiche : réduire significativement le nombre de SPEA et reconnecter l'organisation du petit cycle et du grand cycle de l'eau

1. Situation actuelle

Il existait en 200967 35 000 SPEA en France, dont 29 100 petits services d'eau potable ou d’assainissement pour des collectivités de moins de 3 500 habitants. Dans la petite couronne parisienne (92+93+94), ce sont 80 services qui collectent les eaux usées.

Par ailleurs contrairement à d’autres pays, il n’existe pas de régulation nationale ; le SISPEA relève d’une régulation par la mise en lumière68, qui a été mise en place par l’État rapidement, dans lequel les opérateurs doivent certes communiquer leurs données, mais il s’agit d’une obligation sans sanction. Le secteur est globalement transparent, les éléments de coûts sont publics, mais le système est fragile, dispersé et perfectible.

La planification s’effectue par bassin, où les lieux de dialogue (CNE, CB, CLE) permettent de surmonter des contradictions à tous niveaux.

2. Justification du niveau de priorité choisi

L’éparpillement des maîtrises d’ouvrages pose également un problème technique, car le manque de taille critique a pour conséquence le manque de compétence technique lequel entraîne une faiblesse dans le choix des orientations de solutions et crée un déséquilibre dans le dialogue avec les opérateurs privés. Cette situation étant accentué par la disparition de l’ingénierie publique.

Il s’agit d’un enjeu majeur, car la balkanisation est inefficace et dispendieuse.

La mutualisation volontaire est une démarche insuffisante, voire illusoire, à ce niveau d’éparpillement. Il est donc impératif et urgent de diminuer le nombre de SPEA de manière drastique pour améliorer la performance, première étape de la rationalisation, avant même de pouvoir aborder les questions d’efficience.

3. Principales mesures préconisées

Deux scénarios sont proposés :

(1) Réduire le nombre d'autorités organisatrices des SPEA en confiant la compétence à une entité supra-communale : cette voie passe par la Loi.

- Créer une compétence obligatoire de gestion des eaux et milieux aquatiques au bon niveau territorial calée sur des EPCI à fiscalité propre.

- Encourager le regroupement des-dits EPCI sur cette compétence en EPTB (niveau bassin) ou syndicat mixte (niveau sous-bassin) , par exemple en conditionnant les aides des agences de l’eau à ce regroupement.

- Les EPCI de grande taille traitant de l’eau, compétents en urbanisme, permettront l’intégration de la politique de l’eau avec les autres politiques des territoires.

(2) Réduire le nombre de services : par exemple, adopter un schéma de syndicats départementaux d'eau et d'assainissement, sur modèle des syndicats pour l'électrification rurale.

67Année la plus récente de disponibilité des données par SISPEA.

68En anglais : « sunshine regulation ».

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"5- Rendre obligatoire la transmission des indicateurs de performance des services et automatiser la chaîne

Afin de répondre au besoin de transparence exprimé par les usagers en matière de prix et de performances des services publics d’eau et d’assainissement, il conviendrait de donner force législative et réglementaire à l'obligation de transmission par voie électronique au SIE des indicateurs que les collectivités ont l'obligation de produire et diffuser (RPQS), obligation compensée par la possibilité d’éditer leur « rapport du maire » à partir des données transmises. La réduction du nombre de service d’eau allégerait cette charge grâce à de la mutualisation.

6- Rendre plus facile l’accès aux données

L’ergonomie des sites internet, grands publics notamment, doit être améliorée. Des indicateurs d’évaluation de l’efficacité de la politique de l’eau sont à diffuser sous une forme accessible aux non spécialistes. Une rationalisation de la valorisation et de la diffusion des données est à opérer afin de concentrer ce qui est d’intérêt communautaire et national et laisser au niveau des bassins uniquement ce qui concerne les informations utiles à la gestion locale. »

 

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