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28/08/2013

LES COMPTABLES LOCAUX A LA RESCOUSSE DU PREFET

Article de "La lettre du cadre territorial" n°62 de Mars 1991

"LES COMPTABLES LOCAUX A LA RESCOUSSE DU PREFET"

Par Bernard PERRIN *

 

"S'il est vrai que les grandes lois qui ont porté la décentralisation se sont avérées bien généreuses à l'endroit des exécutifs locaux, il a été également démontré que quelques textes réglementaires, habilement ordonnés, ont parfois suffi à reprendre, par voie de décret, ce que le législateur avait accordé.

 
   


Les textes d'application relatifs à la partition des Directions Départementales de l'Equipement ont constitué, à cet égard, un exemple que les élus locaux ont su apprécier.

Le ministère de l'économie, des finances et du budget a fait mieux, lorsqu'à la faveur de l'été dernier, il a diffusé une simple circulaire, suivie d'une instruction qui invite, de manière explicite, les comptables locaux à participer en tant qu'informateurs au contrôle de légalité, exercé par le Préfet.

 

Ainsi donc, les payeurs départementaux et les receveurs municipaux, dont le rôle est de réaliser les recettes et les dépenses des exécutifs locaux, en réservant toute leur attention et toute leur sollicitude à la seule légalité externe, se trouvent depuis peu contraints à alimenter de leurs observations le contrôle administratif du représentant de l'Etat. C'est là un nouvel exemple de perversion ; en effet, usant de l'artifice du règlement ou de la circulaire à usage interne, une administration centrale contrevient une fois de plus à l'esprit de la loi du 2 mars 1982.

De surcroît, les fonctionnaires du trésor commis à la décentralisation vont être placés dans une position instable et fâcheuse, tiraillés entre leur mission de comptable local et l'obligation qui leur est désormais faite d'informer le comptable supérieur, donc le Préfet, dans des délais qui permettront d'initier ou de fonder le contrôle administratif assorti ou non d'un recours devant une juridiction administrative.

A cet égard, c'est aussi le principe fondamental de la répartition des pouvoirs et des attributions qui est malmené, en ce sens que les comptables chargés du seul contrôle de légalité externe, vont jouer un rôle de supplétif du contrôle de légalité interne.

LE PARTAGE DES LEGALITES

Selon qu'il s'agit de la commune, du département ou de la région, ce qui inclut bien entendu les établissements publics, ce sont les articles 14, 54 et 82 AI de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 qui définissent la mission du comptable local qui est un "comptable direct du trésor ayant qualité de comptable principal" . Nommé par le ministre du budget après information préalable des exécutifs locaux, il prête serment devant la Chambre Régionale des Comptes, devant laquelle il est tenu de produire ses comptes. D'ores et déjà, il convient de noter que le comptable local est un fonctionnaire de l'Etat dont le supérieur hiérarchique est le trésorier payeur général.

Ce sont les Articles 15, 55 et 82-AII de la même loi, qui délimitent avec précision le champ des interventions du comptable local, étant entendu que celui-ci ne peut er aucun cas "subordonner ses actes de paiement à une appréciation de l'opportunité des décisions prises par l'ordonnateur", en l'occurrence l'autorité territoriale. Il ne soumettra "les mêmes actes qu'au contrôle de légalité qu'impose l'exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire". Les dispositions sui vantes précisent les conditions dan: lesquelles peut intervenir la suspension de paiement. En effet, celle-ci doit être motivée. Notifiée à l'autorité territoriale, elle peut être suivit d'une ordre de réquisition, qui est lui-même notifié à la Chambre Régionale des Comptes. Dans ci cas, l'ordonnateur engage sa responsabilité propre. Enfin, c'est par la voie réglementaire (décret n° 88-74 du 21 janvier 1988) qu'ont été recensées les pièces justificatives que le comptable local est en droit d'exiger avant de procéder au paiement.

On retiendra de la loi du 2 mars 1982, qu'elle distingue clairement le contrôle financier du contrôle administratif, la légalité externe de la légalité interne. Le comptable local est totalement écarté de la procédure du contrôle de légalité, qui demeure l'attribution exclusive du juge administratif saisi par le Préfet. Ce n'est là que l'application d'une jurisprudence constante (Cour des Comptes, Arrêt Marillier du 28 mai 1952 et Conseil d'Etat, Arrêt Balme du 5 février 1971), aux termes de laquelle le comptable ne peut porter un jugement sur la légalité interne des actes des collectivités locales. Le contrôle du comptable ne porte en effet et de manière restrictive, que sur la légalité externe, ce qui revient à exécuter, lorsque, dans la forme, l'acte est régulier et bien entendu lorsque les sommes sont disponibles. Le contrôle s'applique ainsi à vérifier que l'acte émane de la personne ou de l'organe compétent, qu'il peut trouver appui sur les pièces justificatives recensées par le décret du 21 janvier 1988 et que son caractère exécutoire n'est pas contestable.

UNE PRATIQUE EVOLUTIVE

Voilà pour le droit. Mais dans les faits, les relations entre le comptable et l'ordonnateur ont parfois ignoré la frontière subtile qui sépare la légalité externe de la légalité interne. Rares ont été les circonstances dans lesquelles le comptable local a outrepassé sa mission, par abus d'autorité ou de pouvoir. Dans la plupart des cas, ces dépassements, que l'administration quotidienne a organisés d'un commun accord entre le payeur ou le receveur d'une part, et l'autorité territoriale de l'autre, avaient pour souci, tout à fait honorable, d'éviter quelques problèmes ou complications ultérieures. C'est dans cet esprit que les services du comptable local et ceux de la collectivité territoriale se concertent de manière tout à fait positive, sans trop se poser la question de savoir où et quand la limite sacrée du droit pourrait être franchie. Il est donc vraisemblable, qu'ici ou là des comptables et des ordonnateurs aient été amenés à traiter de légalité interne en l'absence du Préfet, pourtant exclusivement chargé du contrôle administratif, cette information réciproque apparaissant de "bonne administration" lorsqu'elle vise à éviter d'inutiles conflits, sans compter les procédures qui peuvent en découler. Car, placées devant certaines évidences qui avaient pu leur échapper, les autorités territoriales pouvaient intervenir en amont, soit en retirant, soit en modifiant un acte qui aurait été contesté tantôt par la Chambre Régionale des Comptes, tantôt par les services du Préfet, chargés du contrôle administratif.

Il semble bien que ces pratiques, qui rapprochaient utilement le comptable de l'ordonnateur et qui avaient pour intérêt subsidiaire, mais non négligeable, de sortir le premier de son modeste rôle d'exécutant, n'aient été appréciées ni par les administrations centrales, toujours promptes à prévenir tout commencement d'émancipation, ni par les Préfets, toujours fermement décidés à condamner tout empiétement sur leurs attributions.

La recentralisation rampante, que les élus apprécient depuis quelques années, prêtait son cadre à un rappel au règlement. Les instances concernées en ont profité pour recadrer la mission d'information des comptables locaux.

UNE INJONCTION MINISTERIELLE

Deux documents émanant du Ministère de l'économie, des finances et du budget, à savoir la circulaire n° 90-CD-2646 du 18 juin 1990 et l'instruction n° 90-78-MO du 10 juillet 1990 ont procédé aux rectifications nécessaires. L'instruction rappelle tout d'abord les dispositions de la loi du 2 mars 1982 qui écartent le comptable local de la procédure du contrôle de légalité tout en admettant qu'"informé des difficultés d'application de ce texte, le Ministre délégué chargé du budget a souhaité une participation plus active du réseau des services extérieurs du Trésor au processus de ce contrôle".

 

Cela étant, le Directeur de la Comptabilité Publique, auteur de cette introduction toute en nuances, appelle l'attention des comptables locaux sur la circulaire qui, sans remettre en cause le cadre juridique actuel défini par la loi du 2 mars 1982, "tend à mieux asseoir leur participation au dispositif d'exercice du contrôle de légalité, et vise à conforter leur rôle de conseil auprès des autorités locales en leur confiant pour mission d'appeler F attention des ordonnateurs sur la présomption ci illégalité de leurs actes et d'en informer les trésoriers-payeurs généraux". On déduira de cette déclaration d'intention que les ordonnateurs sont également concernés et qu'ils devraient pouvoir bénéficier de certaines informations. On verra par la suite que cette généreuse intention trop hâtivement exprimée sera reprise.

 

La circulation proprement dite est à la fois plus claire et plus expéditive lorsque dans son objet, elle évoque la "mission des comptables en matière de contrôle de légalité", (ont-ils donc désormais une mission en la matière ?) et lorsque, dans son préambule, elle constate que "à la suite de vérifications menées par l'Inspection Générale des Finances, il est apparu, à de nombreuses reprises, que des délibérations de collectivités et établissements publics locaux dûment communiquées aux préfectures avaient été rendues exécutoires malgré des illégalités manifestes. Dans la plupart des cas, ces irrégularités avaient été décelées par les comptables du trésor sans que les compétences qui leur sont reconnues par la loi du 2 mars 1982 ne permettent de remédier à ces situations".

 

Aussi, "sans remettre en cause... le rôle du Préfet en matière de contrôle de légalité des actes des collectivités locales", apparaît-il "souhaitable que les services du Trésor tiennent informées les autorités compétentes du non-respect c la réglementation applicable a secteur public local...".

 

L'information de l'ordonnateur s'effectuera selon des règles bien déterminées : "Elle ne doit pas être, systématique. Il ne s'agit pas pour le comptable local de saisir l'ordonnateur dès qu'il estime qu'une décision présente un caractère illégal. Par principe, cette intervention doit être limitée aux illégalités es plus manifestes et les plus répétitives dans les domaines les plus sensibles (marchés, dépenses de personnel, interventions économiques, associations, aide social frais de mission, etc...)".

Le document précise que "intervention du comptable en la matière doit s'en tenir au rappel des textes et à la motivation de son analyse; sans aucune appréciation de l'opportunité de la décision incriminée" et que "seuls les actes soumis à l'obligation de transmission au Préfet donnent lieu à cet examen la part du comptable".

Il s'agit bien entendu des actes qui ont été défini limitativement par la loi du 22 juillet 1982, à savoir pour l'essentiel délibérations des assemblées locales, les décisions prises par délégation l'assemblée délibérante, les actes réglementaires des autorités locales dans tous les autres domaines "qui relèvent de leur compétence en application de loi", les conventions relatives aux marchés, aux emprunts et les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial, enfin les décisions individuelles relatives à la nomination, à l'avancement de grade, d'échelon, à la rémunération et aux sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline et aux licenciements d'agents publics.

Cela étant, l'intervention du comptable n'est pas limitée aux décisions engageant les dépenses ; elle peut également s'appliquer aux actes créant des recettes lorsque celles-ci sont dépourvues de toute base légale ou réglementaire.

Si l'ordonnateur, informé d'une difficulté, refuse de régulariser l'acte contesté, "le comptable tient informé le comptable supérieur dans les délais les plus rapides et en tenant compte du délai maximum de deux mois prévu par la loi modifiée du 2 mars 1982 pour permettre au représentant de l'Etat d'exercer le contrôle de légalité qui lui incombe".

 

Enfin, "après étude juridique approfondie des données, il appartient au trésorier-payeur général s'il n'a pas déjà été consulté préalablement jar le Préfet lors de l'examen des décisions qui lui sont adressées par les organismes publics, d'apprécier la nécessité de saisir ce dernier de l'affaire. Dans ce cas, le comptable supérieur lui adresse un rapport circonstancié exposant les motifs de la saisine et sa position afin de permettre à l'autorité chargée du contrôle de légalité d'exercer cette compétence en toute connaissance de cause et avant le terme du délai de deux mois précité".

 

LA RECTIFICATION

La circulaire n° 90-CD 2646 du 18 juin 1990 du Ministre chargé du budget, a pu apparaître comme un véritable transfert d'attribution en faveur des comptables. Aussi, a-t-elle été rapidement modifiée par une circulaire n° CD-4211 du 12 septembre 1990, qui rend au Préfet ce qui lui revient et le dit en ces termes :

"dans le souci de préserver les prérogatives du représentant de l'Etat... et d'éviter les risques de divergences d'appréciation qui pourraient apparaître entre les autorités préfectorales et les services du Trésor à l'occasion de l'accomplissement de la mission confiée aux comptables locaux... en matière de contrôle de légalité, il est nécessaire d'éviter l'intervention directe des comptables locaux auprès des ordonnateurs". Ainsi donc, le rôle des comptables locaux se limite à appeler l'attention des comptables supérieurs sur les actes présentant des présomptions d'illégalité.

Il est donc mis fin au dialogue souvent efficace et utile entre le comptable local et l'ordonnateur. Ce n'est donc plus le comptable, œuvrant en concertation avec l'ordonnateur, mais le comptable invité à manœuvrer hors du champ de l'ordonnateur, pour ne pas dire contre lui.

La manière dont les administrations centrales appliquent les lois de décentralisation est de plus en plus contestable. Dans le cas présent, une simple circulaire, doublée d'une instruction ministérielle, dénature profondément la loi du 2 mars 1982. Les comptables locaux, qui jusqu'alors avaient pour mission d'accompagner la décentralisation, de l'encadrer sur le plan financier en apportant le concours de leurs compétences aux autorités territoriales, sont désormais placés en "embuscade", invités à guetter la faute pour en informer aussitôt le comptable supérieur, en l'occurrence le trésorier payeur général, donc le Préfet, cela sans même laisser la moindre chance d'amendement aux exécutifs locaux. Nous voilà bien loin des intentions généreuses du législateur, lorsqu'il organisait la décentralisation en 1982. Les autorités territoriales ont-elles à ce point démérité ? Ou l'Etat veut-il à tout prix se réserver l'occasion de la sanction et le moyen de l'appliquer ? La décentralisation, qui était concertation et qui aurait dû le rester, apparaît désormais comme un objet de conflits entre les administrations centrales de l'Etat, qui s'efforcent de compenser par des contrôles accrus quelques attributions perdues, et les collectivités locales qui continuent d'avancer sur la voie de l'amélioration du service public. Cette marche ne se fait pas sans difficultés et n'est pas exempte d'erreurs. Raison de plus pour qu'en toutes circonstances, le conseil précède le contrôle."

 

 

*Administrateur Territorial.

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